王雨彤：織密黃河生態(tài)保護(hù)法治“籬笆”

生態(tài)環(huán)境部近日宣布，今年起用2年時間完成黃河流域“清廢行動”，開展黃河流域固體廢物傾倒排查整治。這不由讓人聯(lián)想起另一則消息——山東省不久前召開新聞發(fā)布會介紹，2020年以來，公安機(jī)關(guān)已連續(xù)偵辦10余起在黃河河道使用采砂船、挖掘機(jī)盜采河砂案件。

一邊是沿黃各地及各職能部門全力做好流域環(huán)境生態(tài)治理，一邊是個別不法分子依然罔顧生態(tài)傾倒“固廢”、盜采河砂。時有發(fā)生的生態(tài)案件，凸顯出黃河流域生態(tài)治理的艱巨性、復(fù)雜性。

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要地位。沿黃各省份須織密黃河生態(tài)保護(hù)的法治“籬笆”，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。

其一，要把生態(tài)安全置于重要位置，構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境制度體系。黃河流經(jīng)的9個省份生態(tài)環(huán)境狀況差異顯著。保障黃河流域生態(tài)安全，要充分認(rèn)識到黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)整體，應(yīng)根據(jù)上游、中游、下游的生態(tài)環(huán)境差異，在全面審視與綜合考慮的基礎(chǔ)上做好頂層設(shè)計，構(gòu)建符合流域特性的生態(tài)環(huán)境制度體系。

一方面，堅持“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主”原則，建立水資源統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)配制度、環(huán)境影響評價制度、生態(tài)脆弱地區(qū)水源涵養(yǎng)制度、退耕還林還草制度、沙地用途管制制度、灘涂基本農(nóng)田退出制度等，從源頭上遏制黃河流域出現(xiàn)斷流、洪澇以及污染等危機(jī)。另一方面，貫徹落實“綜合治理，損害擔(dān)責(zé)”原則，通過建立河道最低生態(tài)流量制度、河口常態(tài)化生態(tài)補(bǔ)水制度、流域農(nóng)業(yè)灌區(qū)科學(xué)安全用藥制度、流域生態(tài)修復(fù)制度、流域生態(tài)補(bǔ)償制度等，對黃河流域空間范圍內(nèi)的環(huán)境問題綜合治理。

其二，編制剛性約束規(guī)劃，因地制宜開展流域治理。推動黃河流域高質(zhì)量治理，應(yīng)充分尊重和體現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，有的放矢。例如，對于黃河流經(jīng)的黃土高原部分，存在水土流失，必須下大力氣“治山”；對于下游灘區(qū)，“人水爭地”矛盾由來已久，重在處理灘區(qū)群眾致富投入與管理調(diào)度大局，以及灘區(qū)生態(tài)保護(hù)與無序開發(fā)、低端供給之間的辯證關(guān)系，積極開展“治灘”；而對于黃河受水區(qū)，則要加強(qiáng)“織網(wǎng)”，通過濕地保護(hù)、水源林建設(shè)、科學(xué)合理建設(shè)調(diào)蓄工程等，織密生態(tài)保護(hù)網(wǎng)，開展生態(tài)長廊建設(shè)。換言之，必須按照“宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商”的思路，實現(xiàn)全流域生態(tài)治理的高質(zhì)量聯(lián)動。

其三，提高違法成本，保持對破壞流域環(huán)境生態(tài)行為的高壓態(tài)勢。黃河立法工作時下正在緊鑼密鼓推進(jìn)。黃河立法應(yīng)以流域性為本質(zhì)特征，定位為統(tǒng)籌考慮流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“綜合法”，在將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化和高質(zhì)量發(fā)展納入調(diào)整范圍的同時，協(xié)調(diào)好與既有的涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市建設(shè)、林地草原濕地保護(hù)等方面法律法規(guī)之間的關(guān)系，整合現(xiàn)有法律制度，實現(xiàn)多目標(biāo)共贏。同時，目前對于非法采砂采礦、非法占用農(nóng)用地等案件仍然處罰較輕，與巨大的經(jīng)濟(jì)利益相比，較低的違法成本難以對不法分子起到足夠震懾作用。所以，黃河立法應(yīng)處理好與《水法》《水污染防治法》等其他涉水法律的關(guān)系，明確其相互間特別法與一般法的關(guān)系，增強(qiáng)法律震懾力，提高違法成本，保持對破壞流域環(huán)境生態(tài)行為的高壓態(tài)勢，以解決黃河流域治理問題。

（本文來源：經(jīng)濟(jì)日報作者：中國政法大學(xué)綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究院王雨彤）