立法，保護(hù)治理母親河黃河

黃河是中華民族的母親河，千百年來，養(yǎng)育了無數(shù)炎黃子孫，孕育了古老而偉大的中華文明。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次實地考察黃河，多次就黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作出重要指示，為黃河保護(hù)立法提供了指引和遵循。今年全國人大常委會已將黃河保護(hù)立法列入立法計劃。

4月9日至13日，全國人大常委會調(diào)研組圍繞黃河保護(hù)立法開展調(diào)研，第一站選在黃河流域省份陜西。

調(diào)研組指出，黃河保護(hù)立法，要全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面貫徹新發(fā)展理念，把習(xí)近平總書記提出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指示要求和黨中央決策部署，充分體現(xiàn)到法律條文中。

4月9日，調(diào)研組首先來到陜西榆林佳縣調(diào)研。這里地處黃河中上游，縣城建在山包上，黃河在城中穿行。周圍曾經(jīng)沙化嚴(yán)重，經(jīng)過持續(xù)治沙造林，而今已是草木新綠、生機(jī)盎然，生態(tài)環(huán)境有了很大改善。

榆林幾個縣的同志向調(diào)研組反映：大量遺留礦山壓占土地，對土壤、植被、地下水含水層造成很大破壞，采空區(qū)、沉陷區(qū)既涉及地表生態(tài)又危及生命安全，亟須采取土地復(fù)墾利用、礦山植被重建、空陷區(qū)塊治理等措施，實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)和提升。調(diào)研組表示，要通過調(diào)研，以法治方式推動解決這些問題。

調(diào)研組認(rèn)為，黃河保護(hù)立法，主基調(diào)是保護(hù)和治理。只有保護(hù)好黃河、治理好黃河，才能為高質(zhì)量發(fā)展提供最基本的保障，才談得上高質(zhì)量發(fā)展。

為凝聚立法共識，4月13日，調(diào)研組在西安召開了由黃河流域9省區(qū)人大常委會和國務(wù)院有關(guān)部門的同志、部分全國人大代表參加的座談會，共商如何立法保護(hù)黃河。

座談會上，黃河生態(tài)保護(hù)修復(fù)是大家最關(guān)注的問題。甘肅省人大常委會副主任陳克恭、青海省人大常委會副主任劉同德都提到了黃河源生態(tài)環(huán)境保護(hù)。調(diào)研組認(rèn)為，黃河上游是生態(tài)功能重要地區(qū)，要提高源頭區(qū)水源涵養(yǎng)功能。調(diào)研組在陜西了解到，渭河北岸黃土高塬和黃土臺塬地面坡度大、水土流失嚴(yán)重等地區(qū)，探索了塬面、溝頭、溝坡、溝道“四位一體”防護(hù)措施。調(diào)研組認(rèn)為，一些好的做法，經(jīng)過認(rèn)真研究論證，都可以寫進(jìn)法律。

“要強(qiáng)化‘一盤棋’引領(lǐng)，加快黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的編制?！痹谧剷希珖舜蟠?、陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院副院長方蘭和內(nèi)蒙古人大常委會副主任和彥苓提出了規(guī)劃和空間管控建議。調(diào)研組認(rèn)為，要通過規(guī)劃推進(jìn)沿黃9省區(qū)探索富有地域特色、因地制宜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展路徑。

水是黃河最突出的問題。黃河水資源總量僅占全國的2％，卻養(yǎng)育著全國12％的人口，灌溉著全國15％的耕地，人均占有量僅為全國平均水平的27％。如何把習(xí)近平總書記提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”作為龍頭，作為一項“硬約束”指標(biāo)，調(diào)研組認(rèn)為，必須在控水方面劃下紅線，作出約束性、強(qiáng)制性要求，把重要的節(jié)水措施法定化，在法律中建立最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度。

陜西省委書記、省人大常委會主任劉國中介紹，陜西為加大污染防治力度，建立了五組河湖長制體系，“一河一策”“一湖一策”推進(jìn)黃河干流及主要支流綜合治理。調(diào)研組表示，這些好的經(jīng)驗和做法，在制定法律時要認(rèn)真研究吸納。立法要明確規(guī)定非法排污、非法占用岸線資源等污染行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，加大處罰力度。對于行政機(jī)關(guān)人員、相關(guān)單位及個人未盡職責(zé)、超越職責(zé)以及濫用職權(quán)的行為，也要明確其法律責(zé)任。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大的河流之一，現(xiàn)在下游地上懸河長達(dá)800公里。山東省人大常委會副主任王良講道，山東這個問題就十分突出，一旦發(fā)生洪水決溢，將造成生態(tài)環(huán)境災(zāi)難。調(diào)研組認(rèn)為，要緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個牛鼻子，強(qiáng)化綜合性防洪減災(zāi)體系建設(shè)，構(gòu)筑沿黃人民生命財產(chǎn)安全的穩(wěn)固法治防線。

針對流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控問題，山西省人大常委會副主任李俊明、四川省人大常委會副主任楊洪波在座談會上談道，黃河流域地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險隱患大，生物多樣性保護(hù)受威脅，生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻。調(diào)研組認(rèn)為，法律要明確建立流域突發(fā)環(huán)境事件監(jiān)控預(yù)警體系，對可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險事故及其危險因素，依法進(jìn)行監(jiān)測、分析、預(yù)測、預(yù)警和環(huán)境影響評價等，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范。

河南省人大常委會副主任趙素萍、寧夏回族自治區(qū)人大常委會副主任彭友東提出，要解決“九龍治水”、分頭管理等問題，建立中央統(tǒng)籌、省區(qū)負(fù)總責(zé)、市縣落實的工作機(jī)制。調(diào)研組認(rèn)為，這些完善黃河流域管理體制機(jī)制的意見，要在法律中得到體現(xiàn)，形成一套管用、可行、能操作的制度規(guī)定。

神泉堡革命紀(jì)念館位于佳縣城西。當(dāng)年毛澤東和黨中央轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北時，曾在佳縣生活、戰(zhàn)斗過100多天，在這里發(fā)表了《中國人民解放軍宣言》，毛澤東為縣委題詞“站在最大多數(shù)勞動人民的一面”。

調(diào)研組提出，這里既有傳統(tǒng)文化，又有紅色文化，可以好好開發(fā)紅色旅游。沿黃河流域文化設(shè)施要保護(hù)好，優(yōu)秀文化要傳承好、弘揚(yáng)好，這很有意義。

黃河文化是中華文明的文脈，文化根基深厚，有河湟文化、關(guān)中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，各種歷史文化遺產(chǎn)星羅棋布。傳承和保護(hù)黃河文化是黃河高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，要通過保護(hù)歷史文化帶動高質(zhì)量發(fā)展。調(diào)研組建議，把黃河文化資源調(diào)查認(rèn)定、黃河文化遺產(chǎn)廊道建設(shè)、黃河國家文化公園建設(shè)、打造黃河文化旅游帶等重要措施以法律方式加以推動，把旅游產(chǎn)業(yè)定位為黃河流域各省區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，既帶動當(dāng)?shù)厝罕娭赂?，也推動中華傳統(tǒng)文化的傳承、保護(hù)和弘揚(yáng)。對大拆大建、破壞黃河文化的，要依法予以嚴(yán)懲。

突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)、突出流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、突出全流域水資源節(jié)約集約利用、突出污染系統(tǒng)治理、突出水沙調(diào)控、突出流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控……堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，全國人大常委會通過調(diào)研，充分聽取各方意見建議，目的是為了制定一部保護(hù)黃河的良法、促進(jìn)發(fā)展的善法、造福人民的好法。（記者王比學(xué)）

《人民日報》（2021年04月16日第02版）