強化善治思維提升黃河流域治理能力

黃河流域是維持全國生態(tài)平衡的關鍵“源頭”，也是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要區(qū)域。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，治理黃河，重在保護，要在治理。黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為現(xiàn)代社會治理的理想狀態(tài)，善治被視為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的衡量標準和價值目標。當前，應深入學習和領會習近平總書記重要講話精神，以善治思維推進黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展提供制度保證和效能支撐。

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是流域治理的應有之義

善治國者，必善治水。流域是國家治理的重要場域，流域水安全是國家生態(tài)安全的重要基礎?？茖W解決流域問題，歸根到底是要做到人與河流、人與自然和諧相處，最終實現(xiàn)人民對美好生活的向往，直至實現(xiàn)馬克思所說的“人的全面發(fā)展”。因此，保障流域水安全、保護流域水生態(tài)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題，也是治國理政的重要內(nèi)容。黃河流域集中體現(xiàn)了我國中西部地區(qū)水資源匱乏河流的流域性、區(qū)域性和結構性污染特征，必然對流域治理提出了更高的要求。就治理方式而言，善治強調(diào)的是善于治理，這就決定了其對于推進黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。善治理念融入黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，契合“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”的基本定位，有利于在實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎上，形成沿黃各省區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新的動力機制，使黃河流域真正成為生態(tài)宜居和人民共享高質(zhì)量發(fā)展成果的美好大地。

以善治思維和善治方式建立健全黃河流域治理體系

新中國成立70多年來，黨領導人民開創(chuàng)了治黃事業(yè)新篇章，黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大變化。同時也要清醒地看到，當前黃河流域高質(zhì)量發(fā)展仍面臨資源剛性約束、空間開發(fā)失調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱、治理效率低下等多重制約。這些問題，表象在黃河，根子在流域。因此，在高質(zhì)量發(fā)展背景下，需要以善治思維和善治方式建立健全黃河流域治理體系，推進黃河流域治理能力現(xiàn)代化。

推動黃河流域主體功能區(qū)的分類治理。流域是我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實的重要載體之一。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略是關鍵一環(huán)。對于三江源、祁連山等承擔著水源涵養(yǎng)生態(tài)功能的地區(qū)，要以保護生態(tài)、創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品為核心功能，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局；對于河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，要積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提供高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供給，保證糧食安全；對于包括鄭州、濟南、西安等在內(nèi)的各城市化地區(qū)，要加強集聚程度，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，通過探索建立產(chǎn)業(yè)、人口和生態(tài)環(huán)境等清晰標準，提高區(qū)域的空間經(jīng)濟和人口承載力；對于貧困地區(qū)，要加強基礎設施建設，著力激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，實現(xiàn)從“看河吃飯”到“借河致富”的轉(zhuǎn)變，讓黃河真正成為脫貧致富的“幸福河”。從生態(tài)治理的角度來說，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態(tài)環(huán)境差異，既要做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜游則游、宜工則工，又要推進山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護，形成上游“中華水塔”穩(wěn)固、中下游生態(tài)宜居的生態(tài)安全格局。

推動黃河流域空間結構優(yōu)化的系統(tǒng)治理。推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，必須按照空間均衡原則，統(tǒng)籌人口、水源與土地的關系，更加突出對“人”的生產(chǎn)生活行為管控和對“地”的空間優(yōu)化配置，共同形成水陸統(tǒng)籌的流域空間綜合治理格局，實現(xiàn)系統(tǒng)治理。從人口分布來看，黃河流域95％以上的人口集中在不到50％的土地上，人口分布存在比較嚴重的“土地偏置”現(xiàn)象。因此，要優(yōu)化黃河流域人口空間結構，協(xié)調(diào)流域內(nèi)人口與經(jīng)濟社會發(fā)展、資源、環(huán)境之間的關系，構建黃河流域人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。從水源節(jié)約集約方面來看，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高用水的生態(tài)效率。從土地空間來看，要明確黃河流域城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，明確生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確上中下游生態(tài)空間布局、生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標，提高土地資源使用效率。在空間管控和空間優(yōu)化的基礎上，通過資本、勞動力和人力資本等要素的區(qū)域轉(zhuǎn)移與合理流動，進一步提高資源的空間配置效率。

推動黃河流域公眾參與的協(xié)商治理。流域的公共屬性決定了流域治理中公眾參與的必要性。黨的十九大報告強調(diào)，著力解決突出環(huán)境問題，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。提升公眾環(huán)境保護參與度，是生態(tài)治理的一項基礎性工程，公眾參與可以為流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提供內(nèi)生動力。要保護好黃河，根本上要依靠廣大人民群眾的力量，而其保護成效的體現(xiàn)有賴于沿岸地區(qū)群眾參與的主動性、有效性和創(chuàng)造性。因此，黃河流域善治應充分調(diào)動公眾在治理進程中主體作用的發(fā)揮，激發(fā)社會的活力和治理能力。首先，要實行信息公開。決策制定前發(fā)布關于黃河流域規(guī)劃及開發(fā)建設等有關信息，并定期向公眾公布黃河流域決策的實施情況，保障公眾的知情權。其次，引導公眾參與決策的制定與實施。可通過聽證會、問卷調(diào)查、專家咨詢等方式，聽取公眾關于黃河流域治理的各項決策的意見，確保決策的科學化、民主化、透明化。再次，鼓勵公眾參與糾紛解決。公眾可以通過舉報信箱、熱線電話、新聞曝光等各種方式進行監(jiān)督，真正參與到黃河流域執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測等工作中來。

推動黃河流域風險防范的強監(jiān)管治理。隨著黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施，黃河流域水利建設投資體量大、項目多，建設進度緊、質(zhì)量要求高的特點將在今后較長一段時期延續(xù)，安全管理難度加大，安全風險也隨之增多。應對黃河流域大規(guī)模水利建設帶來的挑戰(zhàn)，必須完善監(jiān)管體系，強化監(jiān)管手段，提升治理能力，保證黃河流域水利事業(yè)健康發(fā)展。一是要建立健全強監(jiān)管制度。遵循水利服務于民生的宗旨，建立健全水利監(jiān)管制度及其體系，通過強監(jiān)管讓最嚴格制度長牙，使控制紅線帶電，形成不可越雷池一步的硬約束。二是要敢于問責。明確并強化黃河流域內(nèi)各層級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理責任，對不作為、慢作為、亂作為的干部嚴肅追責。只有時刻高懸“達摩克利斯之劍”，才能更有效地發(fā)揮好震懾作用。三是要創(chuàng)新強監(jiān)管手段。加強信息共享和資源整合，合理運用執(zhí)法、飛檢、暗訪、群眾舉報、督查等多種手段和方式，全面加強黃河流域水利監(jiān)管。

推動黃河流域制定《黃河保護法》的依法治理。法是善治之前提。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，要高度重視用良法善治助推流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。域外國家流域環(huán)境問題得到根本性控制，無不得益于重視流域統(tǒng)一立法。如澳大利亞的《特拉華河流域管理協(xié)定》和《田納西河流域管理局法案》、美國的《墨累—達令流域協(xié)定》、跨國的《萊茵河保護公約》等，均為流域善治提供了法律保障。鑒于黃河流域的重要性與環(huán)境問題的紛繁復雜性，需要從國家戰(zhàn)略的高度，制定一部統(tǒng)一的《黃河保護法》。制定《黃河保護法》，是將習近平總書記重要指示和黨中央戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實、轉(zhuǎn)化為保護黃河的國家意志和社會行為準則的最有效措施，是維護黃河流域乃至國家生態(tài)安全的需要，也是回應社會關切、滿足黃河流域人民群眾愿望的需要。因此，制定《黃河保護法》，要將沿黃地區(qū)城市建設、環(huán)境治理、空間布局、生態(tài)保護、文化傳承、沿水景觀等一體化規(guī)劃好，通過保障自然資源高效合理利用，防范和糾正各種影響破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境的行為，實現(xiàn)保護黃河流域生態(tài)環(huán)境、支撐和推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的目的。